改革国有资本授权经营体制迈出关键一步—— 以管资本为主 提升国有资本运行效率

《改革国有资本授权经营体制方案》把党的十九大提出的“管资本”为主的要求予以政策化、制度化。从“管企业”向“管资本”转变，核心要义是出资人要对所出资的资本进行负责，主要关注国有资本的布局、国有资本的运营、国有资本的收益，具体的经营事务由企业依法自行履职。同时，还要防止国有资产的流失。

近日，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》。按照《方案》提出的目标，到2022年，基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制，出资人代表机构与国家出资企业的权责边界界定清晰，授权放权机制运行有效，国有资产监管实现制度完备、标准统一、管理规范、实时在线、精准有力，国有企业的活力、创造力、市场竞争力和风险防控能力明显增强。

《方案》的出台，引发各方普遍关注。有关专家认为，这是党的十九大报告提出的“改革国有资本授权经营体制”的落地举措，把“管资本”为主的要求予以政策化、制度化，有利于破除束缚国有企业发展的体制机制障碍，保障国企的市场化改革，打开国资国企改革发展新局面。

中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧表示，新时代国企改革“1+N”政策体系，以《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》为统领，包括国有经济战略布局调整、以混改为核心的产权制度改革、以管资本为主的国有资产管理体制和现代公司治理结构4大块内容。《方案》是“1+N”体系中又一个具体的制度，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，着力转变出资人代表机构职能，即国资委的职能从管企业向管资本为主转变。

北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任、教授高明华认为，《方案》坚持问题导向，有的放矢。国企改革持续推进，但目前政企不分、政资不分的老问题依然存在，出资人代表机构与国家出资企业之间权责边界还不够清晰，国有资产监管越位、缺位、错位的现象仍有发生，国有资本运行效率仍有待进一步提高。而分清政府、出资人代表机构、企业各自职权，界定清楚权责边界，才能把政企分开、政资分开真正落到实处。

《方案》提出，坚持政府公共管理职能与国有资本出资人职能分开，依法理顺政府与国有企业的出资关系，依法确立国有企业的市场主体地位，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。

对于国资委推进职能转变，国务院国资委副主任翁杰明此前曾表示，从“管企业”向“管资本”转变，核心要义是出资人要对所出资的资本进行负责，主要关注国有资本的布局、国有资本的运营、国有资本的收益，具体的经营事务由企业依法自行履职。当然，出资人作为监管部门，还要防止国有资产流失。

记者注意到，《方案》明确提出，实行清单管理。制定出台出资人代表机构监管权力责任清单，清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项要大幅减少审批或事前备案。

对此，黄群慧表示，监管权力责任清单的出台，有利于在操作层面把政府管企业的行为制度化、法治化，避免随意干涉企业，能够为企业行使经营自主权提供充分保障。

高明华则注意到，在完善保障机制方面，加快推动国有资本授权经营体制改革涉及的法律法规的立改废释工作，制定出台配套政策法规，对于此项改革的深入开展大有裨益。

分类开展授权放权，是《方案》的一大看点。对于国有资本投资、运营公司，一企一策有侧重、分先后地向符合条件的企业开展授权放权。授权放权内容主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等，亦可根据企业实际情况增加其他方面授权放权内容。对其他商业类和公益类企业，要充分落实企业的经营自主权。对其中已完成公司制改制、董事会建设较规范的企业，要逐步落实董事会职权。

高明华表示，国资涉及的面广、量大，既有竞争性企业，又有公益性企业，对它们的授权不能一刀切，必须分类进行。竞争性国企因为要实现国有资产保值增值的目标，须拥有独立法人地位，更好从事市场竞争，其授权力度远大于公益性国企。

授权放权的另一面，则是要加强企业行权能力建设。《方案》提出，通过完善公司治理、夯实管理基础、优化集团管控、提升资本运作能力，确保各项授权放权接得住、行得稳。

高明华认为，公司章程犹如企业的宪法，强化章程约束很有必要。依法依规、一企一策地制定公司章程，规范出资人代表机构、股东会、党组织、董事会、经理层和职工代表大会的权责，推动各治理主体严格依照公司章程行使权利、履行义务，才能充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用。