企业的归企业，监管的归监管 ——“管资本”主线下国资监管酝酿重大变革

推进国资监管改革，对深化国企改革、激发企业活力，具有重大牵引作用。党的十九届四中全会提出，形成以管资本为主的国有资产监管体制。

“管资本”到底要管什么、应该怎么管？国资监管部门职能转变怎样落地？国务院国资委日前印发《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，从监管理念、监管重点、监管方式等方面提出了加快转向“管资本”的实现方式。

转理念：对资本监管，按章程行权

当前我国国有企业发展已进入资产资本化、股权多元化的新阶段，传统的监管方式面临压力。

“目前国资委监管的央企各级企业中，混合所有制企业户数占比已达七成。”上海国有资本运营研究院有关专家认为，随着非公资本的引入，原有主要针对国有独资、全资企业的管理模式明显滞后。

国资委副主任翁杰明说，以“管资本”为主线，此次出台的实施意见结合国资委近年来推进职能转变的工作实际，进一步明确了转变的起点和目标，在监管理念上强调从对企业的直接管理转向更加强调基于出资关系的监管。

专家认为，这里的“基于出资关系”指的就是要以出资为基础和限度，通过法人治理结构来行权履职，一级对一级，监管部门不能越权行使属于企业董事会的职权，或者行使属于企业集团对所属企业进行管理决策的职权。

“监管理念的这一转变，明确了‘国资监管’与‘企业控制’之间的边界，使监管目标更明确。”北京大学法学院教授蒋大兴认为，将应由企业自主经营决策的事项归位于企业，不跨越企业对子企业进行穿透式监管，可以避免监管层级过多带来的监管臃肿、监管越权等问题。

翁杰明表示，未来国资监管部门将更注重依法制订或参与制订公司章程，基于股权关系向国家出资企业委派董事或提名董事人选，通过这种方式更好体现“出资人”意志。

调重点：避免只见树木，不见森林

实施意见把以“管资本”为主的重点任务归纳为“管布局、管运作、管回报、管风险、管党建”五方面，跳出直接监管单个企业的传统思维。

“国资监管的注意力将从个体转向整体。”蒋大兴说。他认为，“管资本”意味着监管重点也发生了变化，转到更加注重国有资本的整体性和流动性上来。

据了解，围绕服务国家战略和国有经济布局结构调整要求，国资委已经通过一系列举措对国资布局投向，进行统筹规划和引导。

例如，按照“全国一盘棋”思路，构建全国国有资本规划体系，包括国资国企中长期战略规划、五年发展规划等，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向战略性新兴产业集中。

实施意见聚焦增强国企活力，在管好资本运作方面着墨颇多。而国资运作的核心要点是要发挥好国有资本投资、运营公司（两类公司）的作用。

中国国新控股有限责任公司是目前国有资本运营公司试点两家中央企业之一。截至今年9月底，中国国新累计投资战略性新兴产业项目110余个、金额超过2000亿元，超过投资总额的六成。

“国有资本运营公司虽然没有主业限制，但发展不能失焦，国有资本运营既要增强资本流动性、提高回报率，又不能只盯着财务回报，要通过投资引领、培育孵化等方式，促进国有资本布局优化，在落实国家战略上发挥应有作用。”中国国新董事长周渝波说。

改方式：清单化、市场化、信息化

监管理念和重点的变化，意味着监管方式必然将有所调整——改变长期以来形成的重审批、轻监督等带有行政化色彩的履职方式，转向更多运用市场化、法治化手段。

“我们将以国资委权力责任清单为基础，厘清职责边界，将不该有的权力拦在清单之外，保证清单内的权力规范运行。”翁杰明说。

据他介绍，国资委通过修订2018年编制的权力和责任清单，近日已形成国务院国资委权力和责任清单，待清单正式出台后将重点在落实上下功夫。

此外，国资委将“一企一策”，进一步加大向两类公司的授权放权力度，使这些企业有更大的经营自主权和发展空间，而两类公司也要向下属企业加大放权。

“这对我们加快转换经营机制、深化内部改革具有重要意义。”周渝波表示，监管方式转向清单化、市场化，有助于激发企业活力，而企业也要通过健全治理结构、优化管控模式等，确保授权“接得住”“管得好”。

在加强事中事后监管、实现实时在线监管方面，实施意见也提出了重点工作和目标任务。

业内专家认为，国资监管的“放管服”是个完整的体系，在减少事前审批事项的同时，需要同步打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整链条，而能否实现信息化与监管业务的深度融合，将是加快转向“管资本”的一个关键环节。