| 改革开放三十年来，随着改革的深化，社会主义市场经济下的国有企业得到了迅猛发展。同时，也面临着许多困难和问题，一些国有大中型企业的经营管理人员甚至高层管理人员，利用手中的权力在企业破产、资本运作、企业搬迁、生产经营各环节等，严重损害企业利益，中饱私囊，有的甚至贪污、受贿，违法违纪，挫伤了广大职工群众的生产经营积极性，致使一些企业出现严重亏损。如曾经“一骑绝尘”的济南轻骑集团张家岭案件，究其原因，有张家岭本人世界观、权力观错位，内因起了决定作用，然而，企业从高层、中层到一般人员数十人出事，企业是如何规范权力运作，构建权力监督制约机制方面值得深思。中央提出了要建立：教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，徐斌总经理在集团公司08年党风廉政建设大会上强调要：“坚持创新和完善监督制约措施，形成有效的权力运行监控机制。”在这里就国有企业进一步建立和完善监督体制和机制作一简要探索。 一、当前国有企业在监督体制、机制上的薄弱环节 一是经营体制机制方面。监管机制不完善，国有企业法人治理结构尚不成熟。从理论上讲，在国家担当投资者的国有企业中，由于国家是一种抽象的存在，因此抽象的所有者与具体的经营者总是分离的，这种分离使得经营者有机会脱离所有者的有效监督，因此，国有资产经营管理中一直存在着所有者缺位问题。另外，目前国有企业普遍建立了现代化企业制度，建立公司制，设立了股东大会、董事会、监事会，有董事、董事长、监事、监事会主席、经理等，但有的公司没有完全实现公司法所要求的“权责分明、管理科学、激励和约束相结合的内部管理体制。”公司法规定股东大会对董事、监事的监督，监事会对董事、经理的监督，董事会对经理的监督，这种法定的监督方式目前还没有被充分利用起来，在实际上监督不力、不到位的情况普遍存在。其主要原因在于监事的构成不合理，没有注意到监督工作的特殊需要，导致监事会监督能力不足，而且现行公司法虽有监事会职权规定，却没有赋予其足够的手段；董事会作为公司法定组织机构，兼有业务执行、经营决策、聘任并监督经理三大重要职责，但在实践中一些国有企业的董事会成员构成不合理，现行法律法规也缺少对董事不履行职责义务的救济措施，董事会对董事长、经理的监督不到位，对董事既没有必要的约束机制，也缺乏激励机制。 二是组织监督方面。由于上下级之间存在距离，使得上级组织对下级的监督往往缺乏连续性和全面性；下级组织对上级的监督是看得见但管不着，同级监督很难实施。因为，企业一把手不仅管理和支配着生产经营，还掌握着人事调配等权力，作为企业内部监督关键环节的财务、审计、纪检监察等部门以及职工代表大会等均受其领导，因此他们往往无力监督、不敢监督，让被领导者监督领导者的制度设计显然欠缺科学性。 三是班子成员间的互相监督方面。由于班子成员间工作联系密切，相互最为了解，对彼此存在的问题看得最清楚。因此，各大企业都广泛推行总经理办公会、党政联席会议制度，实行民主集中制管理，同时，通过民主生活会，实施监督。但企业实行的是一把手负责制，特别是对那些董事长、总经理、党委书记三任集于一身国有企业，如果一把手民主意识和接受监督的意识不强，甚至独断专行，不尊重班子其他人员的意见，再加上有的班子成员监督意识和原则性差，看一把手眼色行事，就会使一些错误意见甚至是在为个人从中谋利的一些事项，通过合法程序集体决策的形式得以通过实施。还有在一些集体私分国有资产的案件中不难发现，在共同的利益面前，监督者忘记了自己的职责，以权力制约权力的机制因利益的一致性而丧失了本该具有的监督功能。致使本该具有的权力制约流于形式。 二、加强对权力全面实施监督的措施和对策 根据当前国有企业在监督体制、机制上存在的薄弱环节，特别是一些企业出现的案件情况，现就如何加强对领导干部权力的监督制约提出如下措施和对策： 一） 加强思想教育，增强企业领导干部的监督意识 加强对企业领导干部的监督，最基本的就是让领导干部树立牢固的监督意识。因此，最基础性的工作就是要从思想教育入手，着力强化领导干部的两种意识，即领导干部自觉接受监督的意识和主动大胆监督他人的意识，在班子内部和领导干部中间营造“人人接受监督，人人自觉监督”的氛围。特别是在现有监督制约机制下，领导干部的监督意识的强弱，在一定范围和程度上对一个企业的监督体制和机制的形成有时起着决定性作用。 二）进一步健全法人治理结构，完善制度保障，形成事事规范的制约体验生活系 邓小平同志曾指出：“制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”因此，要从企业实际情况出发，把握改革和市场经济日趋活跃的动态过程，通过建立健全法人治理结构，完善必要的规章和程序，采取切实的措施和办法，促使和约束国有企业领导干部正确行使手中的权力。 一是要建立和完善董事会、监事会议事程序及相关制度，要充分发挥好各自的职能和监督作用，特别是独立董事和监事会的监督作用。独立董事要由上一级部门或国有资产管理部门推荐有较高的专业知识，敢于坚持原则的专业人员出任，要杜绝与董事长或总经理关系密切的人员出任独立董事；监事会成员要由监督部门的相关人员，特别是要有一定比例的职工代表组成，让职工真正有知情权、参与权和监督权；要建立和逐步推行职业经理聘任制度，完善董事、监事、经理失职相关的责任追究制度。 二是要进一步建立健全企业内部相关制度。如建立党组织参与重大问题决策的制度、党政联席会议制度、党委议事制度，审计制度，领导干部重大事项报告制度、礼品礼金登记制度、收入申报制度、诫勉谈话制度、违反民主集中制惩戒制度，招待费使用情况等重要事项向职代会报告的制度、厂务公开等制度。要建立逐步向二级、三级企业广泛开展巡视工作的制度。要建立和完善党风廉政建设责任制和责任追究制度。同时，还要完善以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，进一步发挥职代会的监督作用，坚持民主评议领导干部制度，使各级领导干部各项权力真正置于有效的监督之下。 三）抓住权力制衡这一核心，形成环环相扣的互制格局 1、严把责任落实关，增强相互监督的有效性。 一是“班子”内部互制。班子成员之间知根知底，彼此对对方的权力运行过程的参与度和知情度比其他组织和监督主体要高，所以其监督效果也是其他监督方式无法比拟的。因此，要充分发挥相互监督的优势，增强相互监督的实效性，就必须建立相互监督的工作责任制，突出相互监督的自觉性以及建立在自觉基础上的的强制性。企业党组织要切实提高民主生活会质量，在领导班子内部开展积极的思想斗争。同时提倡班子内部和领导干部之间开展谈心活动，相互提醒，做到知无不言，言无不尽，言者无罪，闻者足戒。 二是上下连带互制。根据管人与管事相结合的原则，即国有企业的党政一把手，要对班子成员进行监督，班子成员按照分工对其分管的下属单位的负责人实施监督，单位负责人对所属党员干部负起监督责任，一旦因监督制约不力或放弃监督制约而发生问题，不仅处理当事人，而且要上追一级，由其上级单位承担相应的领导责任。在选拔任用干部问题上，也要实行用人失察追究制，以此把各级领导的工作责任与监督制约责任连在一起，使上级领导与下属的政治经济利益联系起来，达到互制的目的。同时还要赋予下级党组织和党员干部监督上级的权利，严格要求基层党组织和普通党员干部对上级党组织和领导干部的重大决策、自律情况等敢于提意见，敢于批评，特别是对违法违纪行为，要按照组织程序和组织纪律、进行检举揭发。 三是权力分解互制。当前要根据国有企业的改革和发展需要，构建和完善企业中一些部门的权力结构，要区别不同情况进行分解，重塑新的权力结构模式，有效地限制与制止权力进入市场。要完善企业的领导体制，形成权责分明，团结合作，相互制约的机制。要从制度上明确职权部门和审批部门的审批权，规定权力行使程序，严格审批程序和制度，对物资、经费、工程发包，特别是大额资金的投资使用，要在职权部门或领导层实行分权制约，把过于集中的权力分解成为由几个人或几个层次共同掌管行使，使主管领导、业务部门、办事人员之间互相监督、相互制约，改变“一个人说了算”的权力结构。另外，还要结合实际，适当集中部分权力，在一些容易发生权钱交易的问题上，把权力集中于集体掌握控制，实行集体互制。 四）把握跟踪监督这一主线，形成步步设防的监控过程 企业权力监督制约机制，既是一个动态过程，也是一个持恒性的过程。保持制约机制正常运转就要着力于把握好跟踪监督这一主线，把事前、事中、事后的监督贯穿于监督制约的全过程，步步设防。 一是事前要把好授权关。要坚持把清正廉洁、勤政为民作为选干授权的重要条件，不让谋私者有晋升的阶梯和条件。在这个环节上，要增强透明度，扩大群众参与的成份，重视群众对干部的评价，通过严格的考核、评比、推荐程序，形成优胜劣汰的用人机制。 二是事中要把好用权关。企业党组织要积极参与重大经营决策和经营过程，做到在参与中把关定向。同时坚持组织部门牵头与纪检监察、人事、审计、财务和工会等部门，定期召开联席会议，综合分析干部队伍中出现的苗头性、倾向性问题，解剖分析典型案例，研究相关对策，制定防范措施。对群众反映的比较严重的问题，纪委监察要坚决查处，对群众反映的问题一时难以查证的，或反映的一般问题，够不上处分的，由组织部门进行诫勉谈话，提前打招呼，把事件扼杀在萌芽状态。每年对各级领导班子进行一次认真的全面的检察和考核，考察情况纳入“廉政档案”作为使用提拔的重要依据。 三是事后要把好离任审计关。企业领导干部离任调动时，由审计、行政管理部门检查所在企业的资产、负债亏盈是否真实，国有资产是否保值增值，财务收支是否真实、合法。以此使权力监督机制步入良性运行的轨道。 五）拓宽监督渠道，形成人人参与监督的体系 加强党内外的全方位监督制约，既要有形式，又要有内容和权限，不仅要有不同的层面，更要形成有机的网络。 一是要提高党员干部、职工群众参与监督的意识。要加强对党员干部、职工群众的监督意识、使命意识教育。增强主人翁意识、民主参与意识，正确正确行使民主权利。 二是要畅通监督渠道。要畅通信访、申诉等群众监督渠道。要充分发挥社会监督特别是群众监督的主体作用，定期向职代会通报情况。同时，企业各级领导班子，要认认真真地按照各级政府和国资委对企业厂务公开的要求，把企业生产经营的重大决策，重大投资项目、大额资金运作、涉及职工群众切身利益的改革措施等，彻底向职工群众公开，接受监督，形成人人参与的监督体系。 三是要充分发挥党委、纪检监察的监督作用。企业党委担负着管理干部的重要职责，应定期召开党委会，专题研究干部监督管理工作，分析问题，总结经验，研究对策。要克服重提拔使用轻监督管理的现象，要大力支持纪检监察和工会履行监督职能。企业纪检监察作为企业专职监督的重要部门，具有监督同级党委及其管辖的党组织和党员干部的职责，要通过效能监察等多种形式，对那些掌管人、财、物等权力的相关部门及人员定期或不定期进行监督检查，要切实解决好不敢监督、不能监督和不便于监督的问题。但现阶段，由于企业纪检监察是企业的一个职能部门，人、财、物等均受同级党委和行政掌控，缺乏应有的独立性和自主性，监督主体受制于监督客体，监督主体的职责与权力不对等，这种监督很难实现有效的监督制约机制。而权力得不到监督制约必然会腐败，因此，要充分发挥纪委监察在监督上的权威性，就必须要大力推进纪检监察领导体制和工作机制的变革。 总之，要预防国有企业职务犯罪的发生，确保国有资产保值增值的根本途径在于建立科学的国有资产监督管理机制和完善的公司法人治理结构，加强对国有企业的内外部监督管理。 |
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